Pieter van Vollenhoven in de Volkskrant: Nog steeds zijn toezichthouders niet onafhankelijk van de ministers

Een jaar na de Kamermotie voor een wet die de onafhankelijkheid van inspecties regelt, is er nog niets veranderd. Terwijl dit zo belangrijk is voor het goed functioneren van, en vertrouwen in, onze maatschappij.

Op 29 april 2021 heeft de Tweede Kamer zich in de motie-Kuik in meerderheid uitgesproken voor de komst van Onafhankelijk Toezicht. In deze motie verzocht de Tweede Kamer de regering om binnen een jaar wetsvoorstellen in te dienen om artikel 120 van de Grondwet te schrappen en om een Kaderwet Toezicht in te dienen die de onafhankelijkheid van toezichthouders borgt.

Dat het toezicht op de naleving van wettelijke en ‘sectorale’ regels onafhankelijk en onpartijdig dient te zijn, klinkt zo vanzelfsprekend. In de praktijk blijkt echter dat dit adagium niet onbetwist is. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) publiceerde in 2013 een rapport Toezien op publieke belangen. De Raad concludeerde daarin kernachtig dat ‘de taak en functie van het toezicht nu primair afgeleiden zijn van de ministeriële verantwoordelijkheid’. Naar het oordeel van de WRR is ’onafhankelijkheid een noodzakelijke voorwaarde voor een onpartijdige houding van de toezichthouders, zowel ten opzichte van het veld als de verantwoordelijke ministers’.

Belangen

Voor het vormen van een zuiver beeld van de feiten en voor het trekken van objectieve conclusies is het een vereiste dat de toezichthouder zich volstrekt onafhankelijk kan opstellen. Het toezicht mag op geen enkele wijze betrokken zijn bij de belangen die in het geding zijn. Dat geldt zowel met betrekking tot de belangen van de overheid die de regelgeving tot stand heeft gebracht, als ook met betrekking tot de belangen van de betrokken partijen.

Bij onafhankelijkheid zijn twee kenmerken te onderscheiden, te weten ‘niet ondergeschikt’ en ‘los van belangen’. Het is niet voldoende dat men zichzelf onafhankelijk acht. Essentieel is dat men het ook is in de perceptie van anderen!

Ondanks de heldere conclusie van de WRR, dat onafhankelijkheid van de toezichthouders een noodzakelijke voorwaarde is, is op dit moment bij het toezicht nog immer sprake van een hiërarchisch ondergeschikte positie ten opzichte van de minister. Deze positionering blijft kwetsbaar – in de realiteit én in de beeldvorming – eventuele afspraken over de omgang tussen de bewindslieden en de Inspecteur-Generaal ten spijt.

Gesjoemeld

Uit verhalen van onderzoeksjournalisten en klokkenluiders en uit de rapporten van de onafhankelijke onderzoeksinstituten, blijkt dat er helaas veelvuldig – ook door de overheid – met de regels kan worden gesjoemeld. Een gang van zaken die veelal in eerste instantie volledig wordt ontkend. De strategie is om de zaak zo voor te stellen dat de ‘eigen werkelijkheid en belangen’ zo optimaal mogelijk uit de verf komen.

De positie van het toezicht kan met deze gang van zaken fors onder druk komen te staan. Dit laatste des te meer als de oordeelsvorming van de toezichthouder ondergeschikt is aan de wensen van bestuur en beleid. Een situatie die indertijd óók gold bij de ‘onafhankelijke’ onderzoeken vóór de komst van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (2005).

Noodgedwongen kan een structuur ontstaan die zich meer richt op het behoud van de minister, dan op het beoogde maatschappelijk effect van het toezicht. Voor het functioneren van onze maatschappij en voor het behoud van het vertrouwen in onze maatschappij is kwalitatief goed en onafhankelijk toezicht van het allergrootste belang.

Onvoldoende effect

De eigenstandige positie van de inspecties, en in het bijzonder van de Inspecteur-Generaal als boegbeeld, zal steviger verankerd moeten worden om het tij te keren. Het bestaande statuut met uitgangspunten, zoals neergelegd in de Aanwijzingen inzake de Rijksinspecties, heeft nog onvoldoende effect gehad; zo blijkt ook uit een evaluatieve studie van Andersson Elffers Felix (Evaluatie van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties, november 2020 – AEF). Wettelijke verankering van het onafhankelijk toezicht is dan ook noodzakelijk.

Dit betekent uiteraard niet dat onderzoeksrapporten, oordelen en interventies van toezichthouders onaantastbaar zijn. Enerzijds is er het debat onder vakgenoten over het onderzoek en de oordeelsvorming. Onder omstandigheden kan ook de rechter desgevraagd om een oordeel worden gevraagd. Waar het hier om draait, is dat concepten van rapporten van Rijksinspecties niet op grond van bestuurlijke en beleidsmatige argumenten of belangen worden gewijzigd.

De praktijk heeft aangetoond dat er uitermate verschillend – ook bij de overheid – wordt gedacht over het onderwerp onafhankelijkheid. Van groot belang is dat wij precies vastleggen wat daaronder wordt verstaan. Dat voorkomt dat er, al naar gelang de belangen die in het geding zijn, diverse particuliere opvattingen zijn over de invulling van dat begrip.

De motie-Kuik, die de regering verzoekt om een Kaderwet Toezicht in te dienen die de onafhankelijkheid van toezichthouders borgt, doet in hoge mate denken aan de motie van het lid Wagenaar (kamerstukken II 2000-2001 27 400 VII, nrs. 33 en 34) waarin de regering werd verzocht om een wetsvoorstel voor te bereiden om te komen tot een onafhankelijke Onderzoeksraad voor rampen en zware ongevallen, waaronder transportongevallen en overige ongevallen, zoals defensie-ongevallen. Bij de voorbereidingen van dit wetsvoorstel bleek heel duidelijk dat er bij de overheid zeer verschillend over het onderwerp onafhankelijkheid werd gedacht. Zéér uitvoerige discussies hebben uiteindelijk ten grondslag gelegen aan de uiteindelijke ‘onafhankelijkheid’ van de Onderzoeksraad.

Interveniëren

Zo mochten bijvoorbeeld in het eerste wetsvoorstel van de onafhankelijke Onderzoeksraad drie ministers interveniëren in de conceptrapporten van deze raad. Vijf nota’s van wijzigingen waren nodig en ook de Raad van State moest twee keer worden ingeschakeld om de Onderzoeksraad onafhankelijker te laten worden.

Om deze reden lijkt het logisch en gewenst om minstens de vastgelegde beginselen met betrekking tot de onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad voor Veiligheid ook als standaard en uitgangspunt te nemen voor het Onafhankelijk Toezicht. De wettelijke beginselen voor Onafhankelijk Toezicht zijn in een notitie (van 23 november 2021) van ondergetekenden vastgelegd en deze notitie is de Tweede Kamer toegezonden.

Voor het welslagen van de motie-Kuik en voor het realiseren van de onafhankelijkheid van de toezichthouders wordt de Tweede Kamer in overweging gegeven om het initiatief met betrekking tot het bewerkstelligen van Onafhankelijk Toezicht bij de Kamer te houden en de Wettelijke Beginselen Onafhankelijk Toezicht in een motie vast te leggen. Dit laatste met als doel om deze beginselen in de Kaderwet Onafhankelijk Toezicht te verankeren.

Pieter van Vollenhoven is hoogleraar en senior advisor bij The Hague Centre for Strategic Studies en erevoorzitter Stichting Maatschappij en Veiligheid.
Philip Eijlander is hoogleraar Publiekrecht en bestuur aan Tilburg University.

Bron: de Volkskrant