Expert Analysis | Europa’s gasdilemma: hoe bouwen we zekerheid in een onzekere wereld?

Europa heeft zijn afhankelijkheid van Russisch pijpleidinggas ingeruild voor een grotere afhankelijkheid van de mondiale LNG-markt. Daardoor is leveringszekerheid verbeterd, maar is betaalbaarheid de grootste uitdaging geworden. In deze analyse betogen Lucia van Geuns en Jilles van den Beukel dat Europa behoefte heeft aan een samenhangende gasstrategie, waarin LNG-import, gasopslagen en strategische reserves integraal worden beschouwd. Een hybride inzet van bestaande gasopslagen biedt daarbij waarschijnlijk de beste balans tussen kosten, flexibiliteit en energiezekerheid.

Kernboodschappen

• De Europese gasmarkt is fundamenteel veranderd door het wegvallen van Groningen en Russisch pijpleidinggas.
• Vloeibaar aardgas (LNG) heeft de leveringszekerheid vergroot, maar maakt Europa afhankelijker van mondiale energiemarkten en geopolitieke ontwikkelingen.
• De grootste uitdaging is niet langer leveringszekerheid, maar betaalbaarheid.
• Het huidige Europese gasbeleid bestaat uit crisis gedreven maatregelen zoals vulgraadverplichtingen, noodvoorraden, prijsplafonds en gezamenlijke inkoop.
• Europa heeft behoefte aan een expliciete strategie waarin gasopslagen, LNG-importcapaciteit en strategische reserves in samenhang worden beschouwd en waarin meer aandacht is voor de kosten-baten verhoudingen van mogelijke maatregelen.
• Naast het in stand houden van een ruime LNG-importcapaciteit biedt een hybride inzet van bestaande gasopslagen, met zowel een functie als seizoensopslag als strategische reserve, waarschijnlijk de beste kosten-batenverhouding.

Inleiding

De beëindiging van de productie uit het Groningenveld en het grotendeels wegvallen van Russisch pijpleidinggas hebben de Europese gasmarkt fundamenteel veranderd.

De vanzelfsprekendheid van een ruime beschikbaarheid van goedkoop aardgas, of in ieder geval de perceptie daarvan, is verdwenen. De productie van gas uit het Groningen veld, in het verleden de ruggengraat van de Nederlandse gasproductie, is beëindigd in 2024. Niet alleen werd uit dit veld een volume aan gas geproduceerd dat van dezelfde orde van grootte was als de Nederlandse gasconsumptie; ook was het Groningen systeem (het veld en de bijbehorende gasopslag), in staat aan een grote wintervraag naar gas te voldoen. Het Groningen systeem functioneerde daarnaast de facto als strategische reserve.  

Tijdens de crisis van 2022 werden in Europa fysieke tekorten vermeden dankzij grootschalige LNG-importen en vraagvermindering. Dit werd mogelijk gemaakt door een toegenomen wereldwijde LNG-productie en Europese LNG-importcapaciteit, alsmede een goed verbonden gasinfrastructuur en een aanzienlijke opslagcapaciteit. Tegelijkertijd maakte diezelfde crisis duidelijk dat leveringszekerheid slechts één onderdeel van het vraagstuk is. De grote economische schade ontstond vooral doordat gasprijzen extreme niveaus bereikten. Voor huishoudens, industrie en overheden was betaalbaarheid dus het probleem en niet de fysieke beschikbaarheid van gas.

Een centrale vraag voor het Europese energiebeleid luidt daarom hoe Europa moet omgaan met gaszekerheid in een wereld waarin geopolitieke risico’s zijn toegenomen, LNG een grotere rol speelt (en ook prijs zettend is voor de TTF-gasprijs [1]), en betaalbaarheid minstens zo belangrijk is als leveringszekerheid. De rol van (strategische) gasopslag moet hier expliciet worden meegenomen.  

Een fundamenteel veranderde gasmarkt

Gedurende tientallen jaren kon Europa vertrouwen op twee belangrijke bronnen van volumes én flexibiliteit: het Groningenveld en Russisch pijpleidinggas. Beide systemen waren in staat productie relatief snel aan te passen aan veranderingen in de vraag. Daardoor werd niet alleen voorzien in de jaarlijkse gasbehoefte, maar ook in de sterke pieken tijdens koude winterperiodes.

Beide bronnen zijn inmiddels verdwenen. Daarvoor in de plaats is LNG gekomen en zijn, qua flexibiliteit, gasopslagen een grotere rol gaan spelen.

LNG heeft onmiskenbare voordelen. De wereldwijde markt maakt het mogelijk gas uit uiteenlopende regio’s te importeren en vermindert de afhankelijkheid van individuele leveranciers. Bovendien zal de wereldwijde LNG-capaciteit de komende jaren sterk toenemen. Hierdoor worden de risico’s voor de fysieke leveringszekerheid kleiner, zij het niet volledig weggenomen. Europese gasimporteurs kunnen, zolang zij bereid zijn een voldoende hoge prijs te betalen, grote hoeveelheden LNG inkopen op de wereldmarkt.

Tegelijkertijd brengt LNG een fundamenteel andere dynamiek met zich mee. Waar pijpleidinggas vaak werd geleverd vanuit relatief stabiele contractrelaties, concurreert Europa nu op een mondiale markt met afnemers in Azië en andere regio’s. Geopolitieke spanningen, verstoringen van scheepvaartroutes of onverwachte veranderingen in vraag en aanbod kunnen daardoor directe gevolgen hebben voor Europese energieprijzen.

Van leveringszekerheid naar betaalbaarheid

De gascrisis van 2022 biedt hiervoor een belangrijke les. Ondanks het wegvallen van grote hoeveelheden Russisch gas bleef de leveringszekerheid uiteindelijk overeind. LNG vond zijn weg naar Europa en de opslagfaciliteiten bleven voldoende gevuld. Toch bedroegen de economische kosten vele honderden miljarden euro’s. Energie-intensieve industrieën zagen hun concurrentiepositie verslechteren en huishoudens werden geconfronteerd met sterk stijgende energierekeningen.

De crisis liet zien dat hoge gasprijzen al tot aanzienlijke economische schade kunnen leiden, lang voordat de fysieke leveringszekerheid in gevaar komt. Toekomstig gasbeleid moet zich daarom niet alleen richten op de beschikbaarheid van gas, maar ook op de betaalbaarheid ervan. Een betaalbare energievoorziening draagt immers bij aan de economische veerkracht en daarmee aan de veiligheid van Europa.

Dat vraagt om expliciete kosten-batenanalyses van beleidsmaatregelen. Tot op heden ontbreekt een breed geaccepteerd kader waarin leveringszekerheid, betaalbaarheid, geopolitieke risico’s en klimaatdoelstellingen integraal en proactief worden afgewogen.

Het gasbeleid van de afgelopen jaren was vooral reactief, waarbij een crisis gevolgd werd door een aantal ad hoc maatregelen als prijsplafonds (marktverstorend) of een gezamenlijke inkoop van gas (ineffectief en ook niet wezenlijk van de grond gekomen). Hoewel begrijpelijk ook vanuit crisismanagement, vormen deze maatregelen geen samenhangende langetermijnstrategie. Jaarlijks terugkerende rigide en ambitieuze vulgraden verstoren de markt voor seizoensopslag en leiden tot een lager, en soms zelfs negatief, verschil tussen de winterprijs en de zomerprijs voor gas [2]. Met een dergelijke maatregel probeert de overheid een gasopslag, die primair functioneert als seizoensopslag, te laten functioneren als strategische reserve. Dat werkt niet goed.

Een strategische reserve, die naar analogie van strategische olievoorraden kan worden ingezet om economische schade tijdens een crisis te beperken, heeft waarschijnlijk meer maatschappelijke waarde dan een noodvoorraad die uitsluitend kan worden aangesproken wanneer de fysieke leveringszekerheid in het geding is. Zelfs tijdens de gascrisis van 2022 werden de voorwaarden voor inzet van de bestaande Europese noodvoorraden niet bereikt. Een strategische reserve had daarentegen kunnen worden ingezet om buitensporige prijsstijgingen af te vlakken en zo de economische gevolgen van de crisis te beperken.

Waarom gasopslagen opnieuw belangrijk zijn

In deze nieuwe context neemt het belang van gasopslagen toe. Gasopslagen fungeren traditioneel als seizoensopslag. Gas wordt opgeslagen in perioden van lage vraag en weer geproduceerd wanneer de vraag stijgt. Zij vormen daarmee een essentiële schakel tussen een relatief constante aanvoer en een sterk fluctuerende vraag.

Naast seizoensopslag functioneren gasopslagen de facto ook als strategische reserve. Goed gevulde gasopslagen hebben een prijs dempend effect. Deze maatschappelijk waardevolle functie kent echter geen financiële beloning.

Met het verdwijnen van Groningen en de grotere rol van LNG is de behoefte aan flexibiliteit en strategische reserve toegenomen. Gasopslagen vervullen niet alleen een commerciële functie, maar ook een maatschappelijke. Het probleem is dat de maatschappelijke waarde als strategische reserve niet wordt beloond en de commerciële waarde als seizoensopslagen slechts in beperkte mate.

Het verdienmodel van opslagfaciliteiten voor de eigenaar van deze opslagen is gebaseerd op prijsverschillen tussen zomer en winter. Juist die prijsverschillen worden kleiner, en soms zelf negatief, door beleidsmaatregelen zoals verplichte vulgraden. Daarmee ontstaat een paradox: Europa verwacht steeds meer van gasopslagen, terwijl de economische basis onder hun functioneren juist wordt verzwakt.

Een hybride model voor strategische reserves

Een veelbelovende optie is een hybride model voor bestaande gasopslagen.

In een dergelijk model blijft een deel van de opslag beschikbaar voor commerciële seizoensopslag, terwijl een ander deel wordt ingezet als strategische reserve. Afhankelijk van de kenmerken van de opslag kan daarbij ook een gedeelte van het kussengas [3] worden betrokken. Iedere gasopslag verdient maatwerk; de productie van kussengas zal eerder plaats kunnen vinden bij een gasopslag als Norg (met bijna drie keer zo veel kussengas als werkvolume) dan een gasopslag als Bergermeer (met een gelijk volume aan kussengas en werkvolume). Mogelijk kan hierbij, op termijn, ook een beperkte productie plaats vinden om bij te dragen in de kosten voor de eigenaar van de gasopslag.

Deze benadering maakt optimaal gebruik van bestaande transport- en opslaginfrastructuur en de beschikbare operationele expertise. Tegelijkertijd ontstaat een instrument dat niet alleen kan worden ingezet wanneer de leveringszekerheid in gevaar komt, maar ook wanneer extreme prijsstijgingen grote economische schade dreigen te veroorzaken.

De grootste uitdagingen liggen waarschijnlijk niet zozeer in de techniek als in de wijze waarop verantwoordelijkheden, kosten en vergunningverlening zijn georganiseerd. Gaszekerheid is geen Nederlands vraagstuk, maar een Europees energievraagstuk. De Europese gasmarkt is sterk geïntegreerd, met ruime grensoverschrijdende transportcapaciteit en een nauwe verwevenheid van de gas- en elektriciteitsmarkt. Daar staat tegenover dat de kosten en baten van maatregelen ongelijk over de lidstaten zijn verdeeld. Nederlandse gasopslagen dragen bij aan de leveringszekerheid van een groot deel van Noordwest-Europa, terwijl de kosten veelal nationaal worden gedragen. Daarnaast kunnen langdurige vergunningprocedures de tijdige implementatie van strategische oplossingen bemoeilijken.

Conclusie

Europa bevindt zich in een overgangsfase tussen het tijdperk van Groningen en Russisch pijpleidinggas en een toekomst waarin LNG een veel grotere rol gaat spelen.

In deze nieuwe werkelijkheid is leveringszekerheid niet langer de enige maatstaf voor succesvol energiebeleid. Betaalbaarheid, geopolitieke robuustheid en strategische flexibiliteit zijn minstens zo belangrijk geworden.

De uitdaging voor Europa, en dus ook voor Nederland, is daarom niet om de volgende crisis te bestrijden, maar om een gasbeleid te ontwikkelen dat robuust is onder uiteenlopende geopolitieke en marktomstandigheden.

Dat vereist een verschuiving van ad-hoc crisismaatregelen naar een samenhangend strategisch gasbeleid. Een expliciete strategische reserve, mogelijk georganiseerd via hybride gasopslagen, kan daarin een belangrijke rol spelen.

Interessant genoeg bevestigt de Kamerbrief van 2 juli 2026 dat de discussie inmiddels dezelfde kant op beweegt. De brief en het gelijktijdig gepubliceerde PWC-rapport markeren een belangrijke stap naar een meer strategische benadering van het gasbeleid. De nadruk op kosten-batenanalyses, een Europese benadering en een kritische beoordeling van generieke maatregelen sluit goed aan bij onze analyse. Echter, een expliciete strategische gasreserve, die uitsluitend in uitzonderlijke marktomstandigheden wordt ingezet om economische schade te beperken, verdient de voorkeur boven maatregelen die commerciële seizoensopslagen impliciet een strategische functie proberen te geven.

Lucia van Geuns & Jilles van den Beukel

[1] TTF (Title Transfer Facility) is een virtuele handelsplaats in Nederland waar marktpartijen aardgas verhandelen. De TTF is de Europese benchmark voor aardgas.

[2] De hoge vulgraadverplichtingen van de afgelopen jaren drukten de gebruikelijke prijsprikkel voor seizoensopslag weg. Door de extra vraag naar zomergas ontstond soms zelfs een negatieve zomer-winterspread, waarbij de zomerprijs hoger lag dan de verwachte winterprijs. Hierdoor werd commerciële opslag onaantrekkelijk. Zodra de vulgraadverplichtingen werden versoepeld, keerde de normale positieve spread terug.

[3] Een ondergrondse gasopslag bestaat uit een werkvolume en een kussengasvolume. Het werkvolume is het deel van het gas dat tijdens een opslagcyclus wordt geïnjecteerd en vervolgens weer geproduceerd om aan de seizoensvraag te voldoen. Het kussengas blijft normaal gesproken permanent in de opslag aanwezig om voldoende druk in het reservoir te handhaven, zodat het werkvolume met een hoge productiecapaciteit kan worden gewonnen. Hoewel het kussengas in beginsel niet bedoeld is voor productie, kan het technisch wel worden geproduceerd. Bij gasopslagen met een relatief groot kussengasvolume, zoals Norg, kan een deel daarvan bovendien met een aanzienlijke productiecapaciteit beschikbaar worden gemaakt, waardoor het in principe ook een rol zou kunnen spelen als strategische reserve.